Цикл отраслевых статей по газоснабжению. Статья 1

Нормативно-правовые неопределенности подключения к сетям газоснабжения

В статье рассмотрены основные противоречия, неувязки и коллизии в законодательной базе подключения к сетям газоснабжения и методы, которыми пользуются стороны взаимоотношений в данной сфере для снижения издержек и сокращения административно-временных барьеров в этом процессе.

К настоящему времени на территории России сложилась крайне противоречивая практика применения норм и правил в части подключения к сетям газораспределения и газопотребления (далее – сети газоснабжения). Противоречивость заключается в возможности применения как норм текущего периода, так и ранее существовавших нормативных, законных и подзаконных актов, регулирующих процесс в зависимости от:

• времени возникновения потребности в подключении к сетям газоснабжения у потребителя;
• ранее проведенных мероприятий по документообороту и административному согласованию подключения к сетям;
• отношений местных органов власти, газораспределительных организаций и надзирающих органов к противоречивым положениям закона и вольной их трактовки.

Базовым документом, регулирующим в настоящее время вопросы подключения к сетям газораспределения, является Постановление Правительства РФ № 1314 от 30.12.2013 «Об утверждении правил подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, а также об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации». Несмотря на некий ореол таинственности и академичности, царящий вокруг данного документа, нормы и положения, изложенные в нем, являются довольно простым инструментом при определении и проведении работ по подключению к сетям газоснабжения.

Однако этот документ регулирует лишь вопросы административного взаимодействия между потребителем, газораспределительной организацией (далее – ГРО) и органами государственной власти. Вопросы же о том, как реализовывать сети газоснабжения, какими средствами и способами нормативного регулирования, по-прежнему остаются в области технического регулирования, подчиняясь техническим регламентам, сводам правил и иным нормам строительного дела.

При этом вокруг данного постановления вертится немало «мифов». Разберем самые яркие из них детально.

Миф № 1

В договорах о подключении ГРО является всегда подчиненной стороной, предлагая услуги фактически открытой оферты («магазин газоснабжения»), вынужденно и постоянно удовлетворяя прихоти потребителя.

На практике это далеко не так. Нормы как административного, так и технического регулирования и в составе ПП № 1314, и в объеме вышестоящего законодательства в 95% случаев позволяют ГРО диктовать потребителю собственные условия с надежной перспективой их последующей защиты, в том числе и в суде.

Миф № 2

Потребитель всегда заплатит наименьшую сумму по договору о подключении, а ГРО всегда будет находиться в убытке (вплоть до банкротства) по невыгодным для нее договорам о подключении.

Такое утверждение не просто недостоверно, но еще и извращает саму букву закона в рамках ПП № 1314. На самом деле практически все договоры о подключении, заключенные ГРО с полным и четким соблюдением норм административного и, в особенности, технического регулирования, служат для ГРО источником дохода. Более того, деятельность по договорам о подключении прибыльна и рентабельна.

Миф № 3

При наличии у потребителя минимального набора документов ГРО обязана выполнить услуги «под ключ» под угрозой штрафных санкций или судебных разбирательств.

Эта выдумка, распространяемая недобросовестными посредниками для привлечения клиентов – физических лиц, не имеет отношения к реальности. Фактически действующее законодательство не ограничивает набор испрашиваемых у заявителя документов со стороны ГРО, так как даже минимальный набор их в рамках ПП № 1314 должен иметь ряд дополнительных требований, раскрываемых в рамках вышестоящих кодексов.

Миф № 4

ПП № 1314 – это временное явление, наносящее урон как потребителям, так и отрасли газораспределения. Скоро все вернется «на круги своя» с практикой вольных подключений, километровых городских газовых сетей в собственности физических лиц и технических условий с «плавающей» ценой.

Утверждение, которое выдает желаемое многих участников рынка за действительное. На практике, проектом изменений в ПП № 1314 планируется упразднить, например, п. 112 данного документа, пока позволяющий по договоренности для объектов, связанных с тяжелым подключением и большим расходом газа, исполнять многие мероприятия заявителем самостоятельно. Таким образом, можно считать, что объем естественно-монопольной работы ГРО в перспективе не только сохранится, но и преумножится. Практика договоров о подключении – это если и не навсегда, то очень надолго.

Основные положения и требования

Переходя от теории к практике, давайте вкратце разберем общие положения и требования ПП № 1314, изменившие трактовку и порядок процесса подключения к сетям городского газоснабжения в пользу местной ГРО.

Положения вступили в силу с 1 марта 2014 г., за исключением положения о раздельном учете доходов и расходов ГРО по присоединению новых потребителей.

Таким образом, требования данного документа не распространяются на те 15% еще не подключенных потребителей, у которых на руках имеются документы (технические условия, утвержденная проектная документация, справки ГРО о выполнении ТУ и т.д.), исполненные прежним порядком по Постановлению Правительства РФ № 83. Фактически эти потребители – единственные, кто в рамках данного постановления имеют не просто свободу выбора, но еще и возможность самостоятельно определять стоимость подключения (по прежним документам как самостоятельный застройщик либо аннулировав таковые и заключив договор о подключении).

Включение мероприятий по врезке и пуску газа как общих составляющих технического подключения.

Ранее практика определения работ по врезке, подключению и пуску газа как обособленных мероприятияй за дополнительную плату произвольного обоснования была у ГРО повсеместной. Данная практика противоречила положениям отраслевых нормативов, например, разд. 6.1 ГОСТ Р 54983-2012.

Формальности терминов и определений – ключевая позиция постановления для определения возможности положительного или отрицательного решения вопроса о газификации и сроках (характере) соответствующих мероприятий.

Например, заявителем может выступать формально только владелец земельного участка, на котором находится предполагаемый к газификации объект. На практике это ставит в полулегальное положение такие структуры, как профессиональные технические заказчики, работающие по договорам с застройщиками, и входит в противоречие с требованиями п. 22 ст. 1 Градостроительного Кодекса РФ, где на технического заказчика возлагаются обязательства и по ведению такой деятельности.

Исполнителем по публичным договорам о подключении может являться только газораспределительная организация. Это немаловажный фактор в первую очередь для самого заявителя, так как даже имея протяженную сеть газораспределения вблизи собственного объекта, ее статус как не принадлежащей ГРО не дает ему полномочий на заключение договоров о подключении к ней.

Более того, многие организации, имеющие в составе своих объектов владения сети газораспределения, данное определение избавляет от необходимости и принуждения заключать публичные договоры о подключении. Таким образом, эта деятельность переводится в разряд гражданско-правовых взаимоотношений, так как согласно ст. 7 Федерального закона «О газоснабжении» организация – собственник газораспределительной системы представляет собой специализированную организацию, осуществляющую эксплуатацию и развитие на соответствующих территориях сетей газоснабжения и их объектов, а также оказывающую услуги, связанные с подачей газа потребителям и их обслуживанием.

Определение потребителей как конечных пользователей земельных участков – противоречие с дальнейшими мероприятиями п. 90 (п. 2).

Данный пункт – одна из главных мин замедленного действия, заложенная и под ГРО, и под заявителя. В самом постановлении под земельным участком понимаются все объекты недвижимости, на которые имеются правоустанавливающие документы. Это вводит в заблуждение многих потребителей газа, считающих возможным газифицировать чуть ли не любое строение. Изначально нацеленное на беспрепятственный доступ к газификации всех групп населения, данное положение вошло в противоречие с п. 3 ст. 6 Земельного кодекса РФ, что позволяет ГРО исключать объекты газификации, отклоняя до 40% поступающих заявок.

Новый порядок взаимодействия заказчика и ГРО, при котором исключены такие понятия, как технические условия подключения и присоединения (раздельно), и вместо них введен единый документ «технические условия» (п. 3).

Это одно из положений, играющих на руку ГРО в части свободы и полноты действий при определении собственных программных работ. В отличие от прежнего порядка, при котором документ под названием «Технические условия» обязывал ГРО провести комплекс мероприятий, новая функция ТУ заключается лишь в подтверждении возможности подключения потребителя в указанной точке, но не дает прав на осуществление такового.

Данное положение очень важно, особенно вкупе со ст. 44 Градостроительного Кодекса, по которой ТУ инженерных ведомств служили и служат исходными данными для выдачи градостроительных планов земельных участков. Если ранее при запросе заявителя о предоставлении ТУ для получения ГПЗУ он уже на дальних подступах к объекту вынуждал ГРО накладывать на себя обязательства по газификации объекта (без гарантий ввода в строй самого объекта), то теперь у ГРО появляется возможность выдать такие данные заявителю, не взваливая на себя бремя обязательных работ.

Формирование договора о подключении как соглашения по комплексным мероприятиям заранее, по факту выданных ТУ и до момента реализации комплекса мер со стороны заказчика (п. 3).

Данное требование, расцениваемое многими заявителями как обязательство ГРО исполнить мероприятия «под ключ», по факту накладывает больше обязательств на самих заявителей в части собственной готовности к потреблению газа. Руководствуясь прежним порядком, заявитель имел право не реализовывать выданные ТУ с перераспределением заявленного расхода обратно в сеть. Новым порядком ГРО не просто имеет право, а обязана взыскать с потребителя сумму собственных понесенных расходов (п. 98, 99, 111 ПП № 1314, нормы и требования п. 4 ст. 445 Гражданского кодекса РФ). Таким образом, бездумно заключенные заявителями договоры о подключении в надежде на льготную газификацию «про запас» оборачиваются для них самих многомиллионными убытками без фактической газификации.

Возможность исполнения договора по подключению объекта без выписки технических условий при расходе газа до 300 м3/час (п. 4).

Эта норма требований ПП № 1314 является крайне противоречивой, особенно с учетом близких к нулю затрат ГРО на проверку пропускной способности большинства сетей (требование обязательного исполнения, в частности по ст. 22 Технического регламента «О безопасности сетей газораспределения и газопотребления»), однако она исключает для заявителя возможность отложить запуск самого объекта. Так, если для получения ГПЗУ заявитель пожелает не получать ТУ заблаговременно, используя их как составляющую Договора о подключении (п. 74 ПП № 1314), срок возможной реализации всего объекта строительства будет поставлен в зависимость от еще не начатых работ по его газификации, определенных жесткими рамками п. 85 ПП № 1314.

Пятидневный срок на определение ГРО местными органами власти (п. 6).

Данное требование постановления дает право местным муниципалитетам, комитетам по ТЭК или администрациям поселений не только способствовать газификации собственных регионов, но и преумножать трудности, связанные с газоснабжением конкретных объектов. Поскольку в одном регионе может быть две и более ГРО (см. ст. 7, 8 Федерального закона «О газоснабжении»), местный орган власти обладает правами и полномочиями по выбору оптимальной из них, особенно с учетом наличия утвержденной у нее схемы газоснабжения поселения (п. 6 ПП № 1314), что в разы монополизирует рынок таких услуг.

Более того, согласно требованиям Постановления Правительства РФ от 24 ноября 1998 г. № 1370 «Об утверждении положения об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям» у местных органов власти не возникает формализованных полномочий по регулированию беспрепятственного доступа множественных ГРО в одну газораспределительную сеть. Такие обязательства и в сугубо информативном порядке появляются у каждой из ГРО перед государственным антимонопольным регулятором. В результате возникает ситуация принуждения к выбору специфичной ГРО с навязыванием потребителю заведомо невыгодных условий присоединения, но при формальном соблюдении схемы газификации.

Необязательность предоставления расчета расхода газа при его ориентировочном потреблении до 5 м3/час (п. 8).

Двойственная и неоднозначная ситуация с учетом начального недопонимания самим заявителем сути и характера собственного потребления. Учитывая тот факт, что согласно гл. 1 Градостроительного кодекса на застройщика возложена основная масса обременений в части реализации и поддержания жизненного цикла здания, данным требованием на лицо, не обладающее специализированными сведениями и опытом работы в области теплогазоснабжения, накладываются обязательства подотчетности ГРО о собственных технических решениях, особенно учитывая требования п. 98, 99, 111 ПП № 1314 об обязательном постмонтажном контроле объекта со стороны ГРО.

Определение максимального расхода газа силами ГРО (п. 9).

В настоящее время и без того монополизированная сфера услуг ГРО данным требованием перетягивает на себя еще одну область деятельности проектных и агентских организаций. С учетом того, что в составе проектной документации расчетные (проектные) данные о потребности объекта капитального строительства в газе необходимы только для объектов непроизводственного назначения (пп. «г» разд. 21 «Система газоснабжения» Постановления Правительства РФ № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию»), у ГРО появляется дополнительный источник полумонополизированного дохода по 80% объектов, подающих такие заявки на договоры о подключении. Зачастую влияние и административный нажим ГРО при несовпадении ее расчетных сведений и сведений подрядной проектной организации заявителя сводит «на нет» все усилия последнего по повышению энергоэффективности собственных зданий и снижению затрат на топливо.

Определение максимального расхода газа в течение 7 дней (п. 11).

Этот пункт противоречит требованиям ч. 1 Гражданского Кодекса и не несет никакого практического смысла, кроме как лишний раз обнадежить заявителя в молниеносном, но нереальном исполнении работ силами ГРО. С учетом фактически исполняемых заявителем сроков предоставления исходных данных (п. 10 ПП № 1314) и того, что перечень данных к расчету определяет он сам (п. 10 ПП № 1314), подобная ситуация приводит лишь к ускоренному и ошибочно заниженному характеру расчетного газопотребления. На практике это приводит к отложенному сроку присоединения и возмещению понесенных псевдо-издержек ГРО заявителем без явных на то причин (пп. «в» п.100 ПП № 1314).

Невозможность одностороннего отказа в рассмотрении документации по запросу о подключении и пятидневный срок обоснования невозможности газификации объекта (п. 12).

Сегодня отрасль газораспределения регулируют более 200 нормативных документов технического профиля, часть из которых является обязательной, хотя она не корректировалась еще с советских времен. С учетом этого, как показали опытные эксперименты автора, до 95% всех заявок, поступающих в ГРО, можно отклонить путем элементарного заявления о невозможности газификации объектов рассмотрения.

Более того, с учетом требований гл. 1 Градостроительного Кодекса РФ именно на долю застройщика и, при наличии, его субподрядной организации выпадает бремя доказательства невозможности газификации объекта. Органы государственной экспертизы в рамках Постановления Правительства РФ № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» вправе подтверждать таковую только при рассмотрении проектной документации на объект. Однако если по объекту нет правовых оснований для разработки проектной документации в виде выданных технических условий (пп. «а» и «б» подраздела «Система газоснабжения» Постановления Правительства РФ № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию»), то органы государственной экспертизы обязаны выдать замечания к проекту и/или отрицательное заключение. Фактически на ГРО возлагаются функции экспертной организации без соответствующей аккредитации и лицензированных специалистов, но с полномочиями органа государственного надзора.

Корректировка региональных программ газификации в соответствии с предложениями конечных потребителей и ГРО (п. 16, 17, 18).

Данная норма никак не ограничивает местные органы власти в выборе средств и инструментов регулирования деятельности ГРО в свою пользу, что связано с корректностью действительного определения технической возможности подключения и критериев ГРО для ее отрицания. Более того, как мы рассмотрим в дальнейшем, положение, описывающее в п. 25 ПП № 1314 суть технической возможности подключения, может трактоваться настолько широко, что практически любого потребителя можно охарактеризовать и как имеющего техническую возможность подключения, и как не имеющего таковой. С учетом свободы выбора ГРО в части категории сетей и плавающей трактовки «сохранения условий» даже потребитель с минимальными расходами газа может быть включен в перспективную программу газификации без проведения ее по договору о подключении.

30-дневный срок на внесение изменений в региональные программы газификации (п. 20).

Фактическое соблюдение этой нормы во многих регионах России невозможно, но она позволяет любой ГРО снять с себя бремя присоединения «сложных потребителей». Схема отказа в присоединении по данному положению представлена на рис. 1.

Рис. 1. Схема отказа объекту капитального строительства в присоединении при наличии неудовлетворительных параметров.

Выполнение мероприятий со стороны ГРО по индивидуальным проектам развития сетей к конечным потребителям (п. 24).

Данная норма фактически отметает все ранее представленные положения о деятельности ГРО как о регулируемой требованиями тарифных ставок. Поскольку единственным критерием технической возможности выдвинуто правило о «сохранении условий газификации», то на практике 95% потребителей с расходом газа более 200 м3/час могут стать источником финансирования индивидуальных проектов по перспективным схемам развития систем газоснабжения поселений. Если их нет, то за счет потребителя выполняются также и схемные работы, выполнение которых ранее требовалось от муниципалитетов, местных органов власти и самих ГРО.

Дифференцированные минимальные сроки действия технических условий в зависимости от максимального расхода газа – 2 года при расходе газа до 15 м3/час и необходимости реализации только газопроводов-вводов (п. 29-а).

Эту норму большинство потребителей ошибочно воспринимают как 2 года «на всё». На самом деле по сравнению с ранее существовавшим порядком данное положение дает ГРО право на следующие действия:

• выдавать технические условия двухлетнего срока только при необходимости строительства вводных сетей. 30% потребителей в городских условиях и 60% потребителей в сельской местности требуют строительства сети газораспределения;
• вкупе с п. 24 при отсутствии утвержденной схемы газоснабжения рассматривать вопросы комплексной реализации схемы газоснабжения поселения в рамках мероприятий присоединения локализованного потребителя.

Фактически условия газификации для заявителя с введением данной нормы только ухудшились.

2,5 года при расходе газа до 500 м3/час и 3 года при индивидуальных мероприятиях реализации технической возможности (п. 29-б).

Требования данного положения могут не приниматься в расчет ГРО, если плата за технологическое присоединение устанавливается по индивидуальному проекту. Однако на стадии выдачи ТУ можно лишь определить сеть присоединения и газопровод подключения. Нормы, устанавливающие возможность применения условий оценки «индивидуального проекта» (п. 26 (23) Постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. № 1021 «О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации») описывают критерии, которые возможно определить либо при подготовке договора о подключении, либо (что чаще) – только после разработки проектной документации по нему. Таким образом, именно для наиболее экономически активных потребителей данной категории выдается правило: хочешь больший срок ТУ – откажись от мероприятий по ставкам.

Годичный срок обязательств по реализации подключений объекта со стороны ГРО (п. 33).

Это положение сводит «на нет» расширенный срок действия ранее выставленных условий от ГРО для потребителя. По прежнему порядку взаимодействия ГРО и потребителя (Постановление Правительства РФ № 83) срок действия ТУ (то есть срок подтверждения возможности подключения и газификации объекта) составлял 3 года. С принятием данного положения фактически для большинства объектов срок теоретического начала их подключения составляет 1–1,5 года, то есть в два раза меньше. Фактические сроки «разбега» для потребителей в части действия их ТУ до заключения договоров о подключении указаны на рис. 2.

Рис. 2. График соответствия продолжительности срока действия выданных ТУ и обязательств ГРО по их реализации.

Возможность уступки права мощности и обременения, связанные с ней (разд. III).

Требования данного раздела будут подробнее и в деталях описаны в последующих частях цикла статей, однако вкратце можно упомянуть ряд его особенностей.

ГРО фактически наделено экспертным правом определения так называемых технических ограничений по переуступке мощности. Формально понятие «технические ограничения на переуступку мощности» в самом ПП № 1314 не раскрывается. Практически это может означать и отсутствие/наличие устройств, ограничивающих подачу газа потребителю (потребителям), и возможность принудительного (вынужденного) отсоединения существующих газопотребляющих установок.

Вопрос контроля по ограничению расхода газа существующим потребителем не решен в настоящее время на сетях газораспределения ни нормативно, ни фактически. Положения обязательных к применению на сегодня норм Технического регламента «О безопасности сетей газораспределения и газопотребления», СП 62.13330.2011 «Газораспределительные системы» не содержат требований, применяемых к таким устройствам. Сам термин «устройство ограничения расхода газа» содержится только в ГОСТ Р 53865-2010 «Системы газораспределительные. Термины и определения». Соответственно, все мероприятия по его обустройству и/или сооружению могут выполняться лишь на основании специально разработанных технических условий. Иная применительная практика проектной реализации таких объектов находится под вопросом.

Проблема контроля по ограничению газопотребления уступающим объектом, в особенности – вне зоны обслуживания ГРО по сети газопотребления, также не решена ни формально, ни технически. Конечный потребитель, несмотря на ограничения уступаемой мощности, имеет полное право выбора для текущей и последующей эксплуатационной работы ту лицензированную организацию, которую считает нужным. Контроль ГРО за состоянием объекта в данном случае теряется.

Установление размера платы за технологическое присоединение по индивидуальному проекту (разд. IV).

Это положение будет отдельно рассмотрено в частях 3 и 4 настоящего цикла статей как обособленная проблематика взаимной выгоды и убытков.

Обязательное совместное участие как газораспределительной, так и газотранспортной организаций в выдаче технических условий только при расходе газа конечного потребителя более 300 м3/час.

Данное требование является острой проблемой как для заявителей, так и для ГРО в части документального подтверждения сведений. Требование о предоставлении положительного решения газотранспортной организации от заявителя не ограничивает ГРО от подачи такого же, особенно по объектам сомнительного расхода. Поскольку газотранспортная и газораспределительные сети являются связным комплексом Федеральной системы газоснабжения (ст. 5 ФЗ «О газоснабжении»), технически связанный процесс ограниченности подачи газа из сетей газотранспорта в сети ГРО и сам процесс газораспределения дают возможность ГРО исключать объекты из возможных к газоснабжению при невозможности поставки требуемого количества газа через сети газотраспорта.

Возникает вопрос адресованности технической возможности. Даже при получении заявителем подтверждения технической возможности подачи газа от сетей газотранспорта по рассматриваемому объекту, ГРО имеет право самостоятельно испросить о нем указанные сведения с их уточнением, например, с уточнением ГРС, предназначенной для подачи газа к данному объекту. Учитывая фактический износ многих ГРС Европейской части России и неопределенность в накопленных расходах по существующим и ранее заявленным потребителям, органы газотраспортной системы зачастую отзывают ранее выданные согласования, ставя под вопрос необходимость и возможность осуществления таких действий заявителем.

Реализация мероприятий до границ объекта потребления ГРО – по объектам с газопотреблением до 500 м3/час (п. 88) и самим заявителем – по объектам с газопотреблением свыше 500 м3/час (п. 112).

Данная практика является спорной и противоречивой, так как фактически предоставляет ГРО право осуществлять собственный анализ экономической эффективности и выгоды будущей деятельности заявителя по реализации мероприятий, наделяя ее функциями антимонопольного регулирования собственных процессов с выбором приоритетов по объему заключаемых договоров. Это практически нарушает требования п. 12 Постановления Правительства РФ от 9 июня 2007 г. № 360 «Об утверждении правил заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры».

Границы зон ответственности не только как границы земельного участка, но и как границы иных недвижимых объектов (п. 90).

Это вынужденная мера законодателя, учитывающая неопределенный характер мер и решений, предпринимаемых самими владельцами объектов недвижимости по вопросам межевания, кадастрового учета и легализации объектов недвижимости. Поскольку несколько сотен тысяч земельных участков в России носят характер «временно учтенных» и «ранее учтенных», ГРО имеет право не рассматривать такие объекты даже при наличии полного комплекта иных сведений и документов.

Так, согласно ст. 24 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» орган кадастрового учета обязан аннулировать сведения государственного кадастра недвижимости о земельных участках, имеющих временный характер. Это позволяет ГРО признать границы предоставленного к рассмотрению объекта несуществующими (неустановленными) и реализацию договора о подключении самого объекта – неисполнимой ввиду отсутствия его закрепленных границ.

Журнал «Коммунальный комплекс России», № 9 (147) сентябрь, 2016

Курсы по теме